中央政策背景
2024年12月，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制意见》（国办发〔2024〕52号），对地方政府专项债券管理机制进行全面优化完善。
其中，第六条明确提出"开展专项债券项目'自审自发'试点"，下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好省份以及承担国家重大战略地区开展专项债券项目"自审自发"试点。
根据国办发〔2024〕52号文件附件3，试点地区包括北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省，以及河北雄安新区。
"自审自发"试点核心内容是：试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。
此外，国办发〔2024〕52号文件第十三条还特别要求"'自审自发'试点地区要加快建立偿债备付金制度"，对试点地区提出了更高要求。
二、湖南省"自审自发"试点方案解读
2025年3月14日，湖南省人民政府办公厅印发《湖南省推进地方政府专项债券项目"自审自发"试点实施方案》（湘政办发〔2025〕7号），成为全国首个发布专项债"自审自发"试点实施方案省份。
（一）总体目标与原则
湖南省方案开篇明确指出，制定本实施方案目标是"贯彻落实《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制意见》（国办发〔2024〕52号）精神，全面推进我省地方政府专项债券项目'自审自发'试点"。
方案第一条强调落实发展改革、财政、项目主管部门等监管责任，省市县一盘棋推进。注重发挥政策效应，用好用活扩大专项债券投向领域和用作资本金范围政策，更好发挥专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用，推动高质量发展。
（二）扩大专项债券使用范围
1.实行专项债券投向领域“负面清单”管理
未纳入《禁止类项目清单》的项目均可申请专项债券资金。
2.实行专项债券用作项目资本金"正面清单"管理
方案第二条第三款明确，对属于国办发〔2024〕52号文件提出《地方政府专项债券可用作项目资本金行业》、符合用作资本金收益条件项目，允许将专项债券作为一定比例项目资本金。
鼓励各地充分运用专项债券用作资本金政策，对于发挥撬动作用明显地区在限额分配时予以倾斜，全省可用作项目资本金专项债券规模上限为用于项目建设专项债券规模30%。
（三）优化项目审核机制
1.实行"三方联审"严把项目质量关
方案第三条第三款规定，各级发展改革部门应会同财政部门、项目主管部门加强对本级项目审核把关。
其中，发展改革部门重点审核：①是否落实《禁止类项目清单》要求；②是否落实《可用作项目资本金行业》要求；③是否按要求履行项目立项手续。
财政部门重点审核：①是否符合专项债券发行使用管理规定；②是否符合财政承受能力；③是否实现融资收益平衡。
项目主管部门重点审核：①是否符合行业规划和标准；②是否符合行业准入条件；③是否符合行业监管要求。
2.建立存量项目"绿色通道"
方案第三条第五款提出，对于实施"自审自发"试点后已报经省人民政府同意需要发行专项债券在建项目，在项目总投资和专项债券需求不变前提下，省级纳入"绿色通道"，快速审核、优先发行，防止形成"半拉子"工程。
（四）加快专项债券发行使用
方案第四条第三款强调，各级财政部门要加快完善专项债券资金监管机制，实行专户管理、专款专用，严防挤占、截留和挪用。
专项债券资金不得用于经常性支出，不得用于平衡年初预算或作为一般财力使用，不得用于企业注册资本金或企业补贴，不得擅自挪用于发行项目用途之外其他项目。
原则上6月底前完成全年专项债券发行工作，已发行专项债券的项目纳入存续库管理。
（五）强化项目投后管理
方案第五条第二款规定，专项债券一经发行，不得随意调整建设项目和资金用途。确需调整用途，严格按照相关规定履行调整程序。
专项债券资金下达后，6个月仍未实际支出，原则上按程序调整用于本地区其他符合条件项目；
12个月仍未实际支出，原则上由省财政厅收回并分配至其他地区。
（六）防范政府债务风险
方案第六条第三款明确，省级建立专项债券偿债备付金制度，用于后续年度专项债券还本付息。鼓励有条件市县探索建立偿债备付金制度。
对收入较好项目，探索建立专项债券提前偿还机制。
三、"自审自发"政策对城投公司主要影响
（一）项目获取与业务模式变化
1.项目审批流程加速
专项债项目审核权限下放至省级，不再需要报国家发展改革委、财政部审核，大幅缩短项目审批周期，有利于城投公司加快项目落地和资金获取。
2.业务领域调整机遇
"负面清单"管理模式下，除清单内禁止类项目外，城投公司可拓展更多专项债支持领域。
同时，专项债用作项目资本金范围扩大至信息技术、新材料、生物制造等新兴产业基础设施，为城投公司业务转型提供机遇。
3.项目储备要求提高
政策要求聚焦重点领域、重要方向、重大项目，集中财力办大事，优先支持前期工作实、投资效率高和资金效益好项目，对城投公司项目储备质量提出更高要求。
（二）融资模式与财务影响
1.融资效率提升
省级政府审核批准后可立即组织发行专项债券，缩短融资周期，提高城投公司项目融资效率。
同时，额度分配向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好地区倾斜，有利于优质城投公司获取更多资源。
2.资金管理更严格
政策要求实行专户管理、专款专用，对专项债券资金实施穿透式监管，动态掌握资金使用情况，对城投公司资金管理提出更高要求，增加合规压力。
3.偿债管理复杂性增加
试点地区要加快建立偿债备付金制度，专项债券资金下达后6个月仍未实际支出将被调整用途，增加城投公司财务管理复杂性和资金使用时效压力。
（三）运营管理与风险防控挑战
1.资产管理要求提高
政策要求建立专项债券项目资产明细台账，防范以项目资产抵押融资新增地方政府隐性债务，对城投公司资产管理和融资模式产生重大影响。
2.责任落实与问责机制强化
市县人民政府对本级全部专项债券项目承担主体责任，项目单位对项目建设必要性合规性、偿债来源合理性可行性负责，对违规行为严肃追责，增加城投公司合规风险。
四、城投公司应对策略建议
（一）战略调整与业务转型
1.优化项目储备结构
城投公司应加强政策导向研究，重点关注国办发〔2024〕52号文件中"负面清单"和"正面清单"，主动调整项目储备结构，减少或退出"负面清单"领域，增加符合"正面清单"项目储备。
2.拓展新兴业务领域
积极布局信息技术、新材料、生物制造、数字经济等新兴产业基础设施领域，加强算力设备及辅助设备基础设施、高速公路智能化改造等领域业务拓展，重点关注卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等专项债支持领域。
3.强化项目前期工作
提高项目前期工作质量，确保项目立项、规划、用地、环评等前期手续完备，加强项目可行性研究和收益测算，提高项目收益水平和可持续性。
（二）融资策略与财务管理
1.优化融资结构
充分利用专项债资金，降低企业融资成本和债务风险。合理利用专项债用作项目资本金政策，提高项目资本金比例，降低自筹资金压力。
2.加强资金管理
建立专项债资金专户管理制度，确保专款专用，避免挤占、截留和挪用。提高资金使用效率，加快项目建设进度，避免资金闲置被调整用途。
3.完善偿债管理
主动配合地方政府建立偿债备付金制度，确保专项债按时足额还本付息。加强项目收入管理，确保项目收入及时足额缴入国库，保障偿债资金来源。
（三）内部管理与风险防控
1.提升项目申报能力
组建专业项目申报团队，熟悉"自审自发"政策要求和申报流程。加强与发展改革、财政、项目主管部门沟通协调，提高项目申报成功率。
2.强化资产管理
建立专项债券项目资产明细台账，规范资产登记和管理。严格遵守资产处置限制，防范以项目资产抵押融资新增地方政府隐性债务。
3.完善风险管控
建立健全专项债项目风险评估和管控机制，定期开展风险排查。加强合规管理，严格遵守专项债资金使用规定，防范违规风险。
五、结语
湖南省作为全国首个发布专项债"自审自发"试点实施方案省份，其方案内容与操作细则对其他试点地区具有重要参考价值。
专项债"自审自发"政策既为城投公司带来项目审批加速、业务领域拓展、融资效率提升等机遇，也带来项目质量要求提高、资金管理更严格、风险防控更复杂等挑战。
城投公司应深入理解政策内涵，主动调整战略方向，优化业务结构，加强内部管理，提升风险防控能力，在新政策环境下实现高质量发展。
同时，应密切关注各试点地区实施细则变化，及时调整应对策略，把握政策红利，防范潜在风险。
本文来源于：城投战略观 公众号
